Wolfgang Neumann
1.Problemdruck
Die jüngsten Auseinandersetzungen zwischen jugendlichen Bewohnern sozialer
Brennpunkte und der Polizei im November 2005 haben erneut ein durch räumliche
und soziale Segregation hervorgerufenes strukturelles Problem Frankreichs offen
dargelegt: die Tatsache nämlich, dass es ganz spezifische Quartiere mit
besonderen städtebaulichen, wohnungspolitischen und wirtschaftlich-sozialen
Problemen gibt, die zunehmend den Kern sozialer und stadtstruktureller
Herausforderungen in Frankreich bezeichnen.
Aktuell zählt man 752 solcher städtischen Problemgebiete, die als so genannte „Zones
Urbaines Sensibles (ZUS) vom Zentralstaat in den Städten und Gemeinden
Frankreich ausgewiesen werden. Diese städtischen Sonderzonen werden definiert
durch das Vorhandensein von „Grands Ensembles“ bzw. stark sanierungsbedürftiger
Wohnquartiere und einem „erheblichen Ungleichgewicht von Wohnen und Arbeiten in
diesen Quartieren“. Die durchschnittliche Größe dieser „ sensiblen Stadtzonen“
liegt bei etwas über 6000 Bewohnern. Die kleinste ZUS umfasst etwas über 300
Einwohner wohingegen die großen Zones Urbaines Sensibles im Umkreise der Städte
Paris, Lyon und Marseille zwischen 30 000 und 50 000 Bewohner zählen.
Wie die Karte 1 zeigt, sind diese Problemzonen nicht nur auf die Vorstädte der
großen Ballungsräume zentriert, sondern verweisen vielmehr durch die ihre
Streuung über das gesamte Territorium landesweite Verbreitung auf eine neue
Dimension der Herausforderung vor die sich französische Stadtpolitik gestellt
sieht.
2.Bestandsaufnahme
Schon die summarische Erfassung ausgewählter Indikatoren für diese städtischen
Brennpunkte unterstreicht nachhaltig die räumliche und soziale Spaltung
Frankreichs:
- Die durchschnittliche Arbeitslosigkeit in diesen Problemgebieten ist mit etwas
über 20% mehr als doppelt so hoch wie der französische nationale Durchschnitt.
In bestimmten städtischen Problemzonen erreicht die Jugendarbeitslosigkeit
nahezu 50%, der Anteil so genannter prekärer Arbeitsverhältnisse liegt ebenfalls
weit über dem nationalen Durchschnitt. Personen mit Migrationshintergrund bzw.
Zuwanderer sind in all diesen Dimensionen weit überproportional betroffen.
- Das durchschnittliche jährliche Haushaltseinkommen in diesen Gebieten weicht
mit 19 000 Euro erheblich vom nationalen Durchschnitt von 30 000 Euro ab; mehr
als die Hälfte aller betroffenen Haushalte hat ein Einkommen unterhalb der
steuerlichen Mindestgrenze.
- Der prozentuale Anteil der Sozialhilfeempfänger ( RMI ) erreicht mit 7,1%
einen doppelt so hohen Anteil wie der landesweite Durchschnitt.
- Fast 40% der Jugendlichen über 15 Jahre, die nicht mehr der Schulpflicht
unterliegen, haben keinen Abschluss.
- Auf je 5000 Einwohner in den ZUS kommen gerade mal 6,5 medizinische
Einrichtungen, während das Verhältnis für Frankreich im Durchschnitt bei 14,6
solcher Einrichtungen je 5000 Einwohner liegt.
- Auch die Alterspyramide, ethnische Herkunft der Bewohner und die
Familienstrukturen unterscheiden sich signifikant von der Situation in
Frankreich insgesamt. So liegt der Anteil der unter 20jährigen mit ca. 34%
deutlich über dem nationalen Durchschnitt von 25%. Der prozentuale Anteil
Alleinerziehender liegt mit 14,9% weit über den 8,0% im landesweiten
Durchschnitt.
- Der Ausländeranteil ist aufgrund des französischen Staatsangehörigkeitsrechts
und der z.T. fehlenden statistischen Erfassung von Bewohnern ausländischer
Herkunft nur schwer zu bestimmen. Der offiziell genannte Anteil von ca. 17% ist
deshalb nur sehr begrenzt aussagekräftig. Der Anteil der Wohnbevölkerung mit „Migrationshintergrund“
in diesen Vierteln liegt weitaus höher, der prozentuale Anteil der
Nicht-EU-Ausländer an den Einwanderern beträgt insgesamt über 80% - die
stärksten Gruppen mit jeweils etwas über 20% bilden dabei Einwanderer aus
Algerien und Marokko. Hinzu kommt ein ebenfalls erheblicher Anteil von
Zuwanderern aus den schwarzafrikanischen Staaten.
- Der Anteil der Sozialwohnungen ist mit durchschnittlichen 62% drei Mal so hoch
wie in Frankreich insgesamt und mit bis zu 100% in einzelnen Wohnvierteln völlig
abweichend von der sonst vorherrschenden Mischung von Wohneigentum und Miet-
bzw. sozialem Wohnungsbau. Ebenso gravierend ist die Abweichung in der
Belegungsdichte und in der durchschnittlichen Wohnungsgröße.
Versucht man die hier anhand ausgewählter Indikatoren skizzierte Situation der
Zones Urbaines Sensibles zusammenzufassen und mit Blick auf offensichtliche
Strukturprobleme in diesen sozialen Brennpunkten zu bewerten, so lässt sich
folgern, dass es sich bei den städtischen Konflikten weder um vereinzelte
Eruptionen handelt, noch um soziale Problemstellungen, die kurzfristig
veränderbar wären. Im Gegenteil: Auf die immer deutlicher zu Tage tretenden
gesellschaftlichen Spaltungstendenzen und ihre nahezu dramatisch zu nennende
Verfestigung im Zeitverlauf verweisen mehrere Faktoren: Die seit Beginn der
1980er Jahre quantitativ wachsende Zahl von offenen Konflikten, ihre Formen und
Intensität und mehr noch ihre Lokalisierung in bestimmten Städten und
Vorstädten, deren Grands Ensembles alle vergleichbare Entwicklungen und soziale
Merkmalskonstellationen aufweisen. Ein weiteres hervorstechendes gemeinsames
Strukturmerkmal der sozialen Brennpunkte ist die im Zeitverlauf kontinuierliche
Akkumulation von sozialen Problemlagen bei der Wohnbevölkerung. Nahezu alle
sozialen Probleme, die sonst in räumlicher, zeitlicher und soziologischer
Hinsicht dekonzentriert sind, ballen sich in signifikanter Weise in diesen von
Grands Ensembles dominierten Quartieren. Alle Formen von Delinquenz und
Kriminalität treten auf; überall in diesen Grands Ensembles sind familiäre
Desorganisationen und soziale Anomien überdurchschnittlich nachweisbar. Alle
Untersuchungen zeigen, dass die schulische Misserfolgsquote deutlich über dem
Landesdurchschnitt liegt, ebenso wie die Arbeitslosenquote (vor allem in der
Altersgruppe zwischen 15 und 24 Jahren). Hinzu kommen sozial deviante
Verhaltensweisen, Alkoholismus, Suizide, Aggressionen usw.
3. Integration durch Stadtpolitik- Etappen
Vor diesem Hintergrund muss die schon 1981 begonnene Stadtpolitik à la française
gesehen werden, die eine Bündelung von Stadtentwicklungs- und
Wohnungsbaupolitik, von Politiken zur Verbesserung der schulischen, sozialen und
kulturellen Versorgung, von arbeitsmarktpolitischen und wirtschaftlichen
Fördermaßnahmen sowie von Kriminalitätsbekämpfung und Sicherheit anstrebt und
schrittweise auch durchaus mit Teilerfolgen umgesetzt hat. Der folgende Kasten
präsentiert die unternommenen und besonders in den letzten drei Jahren durch die
Arbeit des Ministre de l’emploi, de la cohesion sociale et du logement, Jean-
Louis Borloo, intensivierten politischen Schritte zur Überwindung dieser
gesellschaftspolitisch brisantesten Probleme Frankreichs.
Kasten: Etappen der Stadtpolitik
1981 Gewalttätige Ausschreitungen in Les Minguettes (Rhône-Alpes)
1982 Schaffung der Zones d’Education Prioritaires, ZEP
1983 Bericht von Hubert Dubedout: „Ensemble, refaire la Ville“
1984 Einrichtung des Comité Interministériel des Villes, CIV
(Interministerieller Ausschuss
für die Stadt)
1985 9. Planvertrag Staat-Region mit dem integrierten Programm Développement
Social des Quartiers, DSQ (Soziale Stadtteilentwicklung) -> 148 betroffene
Stadtteile
1990 Schaffung des Ministeriums für Stadtentwicklung (Ministère de la Ville),
Michel Delebarre
1991 Loi d’orientation pour la Ville, LOV
• Soziale Durchmischung und Diversifizierung der Wohnformen
• Verpflichtung für jede Kommune einer Agglomeration mit mehr als 200 000
Einwohnern, mindestens 20% Sozialwohnungen zur Verfügung zu stellen
1995 Präsident Jacques Chirac:
• Ankündigung einer Politique d’Intégration Urbaine (Integrative Stadtpolitik)
• Idee eines „Marshallplans“ für die Quartiers
1996 Regierung Juppé
Einteilung in Zones Urbaines Sensibles, ZUS (Sensible städtische Zonen), Zones
de
Redynamisation Urbaine, ZRU (Zonen der städtischen Redynamisierung), Zones
Franches Urbaines, ZFU (Städtische Freizonen)
2000 Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain, SRU (Gesetz über
Solidarität
und Stadterneuerung)
• Wiederaufnahme der Prinzipien des LOV von 1991
• Bessere Verteilung des Soziales Wohnungsbaus
• Integration des Transportwesens in die Stadtpolitik
• Einführung von Schémas de Cohérence territoriales, SCOT
• Plan Local d’Urbanisme, PLU: ergänzt die SCOT auf der kommunalen bzw.
interkommunalen Ebene
2001 Jean-Louis Borloo wird beigeordneter Minister für Stadtentwicklung und
Stadtumbau
(Ministre délegué à la Ville et à la Rénovation urbaine; heute : Ministère de
l’emploi,
de la cohésion sociale et du logement)
Loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine
(Gesetz über Stadtentwicklungs- und Stadtumbauplanung)
Ziele:
• Abbau territorialer Gefällestrukturen und Verbesserung der Chancengleichheit
Dauerhafte Sanierung von Wohnraum und Umfeld mit der Schaffung von 200 000
Sozialwohnungen im Zeitraum von 2004-2008
• Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung und Schaffung von
Arbeitsplätzen in den betroffenen Stadtteilen
• Kampf gegen dauerhafte Ausgrenzung von überschuldeten Haushalten
Begleitende Maßnahmen:
Einführung eines Comité National d’évaluation des politiques de la ville, einer
Agence Nationale pour la Rénovation urbaine, ANRU und eines Observatoire
national des Zones Urbaines Sensibles, ZUS
Ziel : « casser les ghettos » -> Abriss, Umbau, Umstrukturierung
2004 Schaffung von 41 neuen städtischen Freizonen (Zones Franches Urbaines)
insgesamt 85 städtische Freizonen
Verabschiedung des Plan de cohésion sociale (Plans für den sozialen Zusammenhalt
)
4. Ergebnisse der französischen Stadtpolitik
Bei der Umsetzung der französischen Stadtpolitik nehmen 2 Instrumente eine
dominierende Stellung ein: die so genannten Zones Franches Urbaines (ZFU), d.h.
steuerliche Freizonen sowie die Zones d’Education prioritaires (ZEP) – besondere
schulpolitische Förderzonen.
Heute existieren 100 solcher steuerlicher Freizonen ZFU, die sich – bei
Unternehmensgründungen in ausgewählten Quartieren - durch eine volle Befreiung
von der Gewerbesteuer sowie Körperschaftssteuer, beschleunigte
Abschreibungsmöglichkeiten und einer Befreiung vom Arbeitnehmeranteil der
Sozialabgaben für eine Dauer von zwölf Monaten für den 4. – 50. Beschäftigten
eines Betriebes auszeichnen. Die Einführung dieser steuer- und abgabebefreiten
städtischen Freizonen 1997 kann trotz des hohen Finanzaufwandes nach einer im
Jahr 2003 vorgelegten Bilanz für den ersten Fünf -Jahres -Zeitraum dennoch als
relativer Erfolg gewertet werden. Die Studie belegt, dass 12000 neue Unternehmen
mit insgesamt 46000 Arbeitsplätzen in diesen Quartieren eingerichtet worden
sind, von denen wiederum zwei Drittel neu geschaffene Arbeitsplätze waren.
Nahezu die Gesamtheit dieser von allen Abgaben befreiten Arbeitsplätze in
Unternehmen mit weniger als 50 Beschäftigten sind zeitlich unbegrenzte
Arbeitsverhältnisse. Die Klausel, der zufolge mindestens 20% der Beschäftigten
aus dem Stadtviertel selbst kommen müssen, wurde voll erfüllt, da der
Prozentsatz in dieser Kategorie zwischen 25- und 30% variiert.
Diesem relativ erfolgreichen Ansatz steht eine deutlich schlechtere Bilanz der
Politik der Schulförderung in den so genannten Zones d’Education Prioritaire ZEP
gegenüber. Ziele dieses stadtpolitischen Instruments waren ursprünglich der
Abbau der Ungleichgewichte bei den schulischen Leistungen und die Angleichung
der allgemeinen Rahmenbedingungen für die schulische Ausbildung. Zu einem
niederschmetternden Ergebnis auf der Basis einer breiten Evaluierung dieser
Politik kommt allerdings eine Untersuchung aus dem Jahr 2005: Sie zeigt, dass
sich weder die Gefällestrukturen vermindert haben , noch daß der Schulerfolg in
den ZEP messbar erhöht wurde; weder ist es gelungen, qualifizierte Lehrer für
diese Politik zu gewinnen, noch ist es zu verbesserten Arbeitsbedingungen (z.B.
bei der Schüler-Lehrer Relation) gekommen - und das trotz eines beachtlichen
zusätzlichen Mitteleinsatzes in diesen Schulbereichen.
Schlaglichtartig beleuchtet deshalb dieser empirische Befund eine Reihe von
Defiziten nicht nur der Schulpolitik, sondern einer territorial ausgerichteten
Integrationspolitik insgesamt, wie sie in Frankreich seit mehr als zwei
Jahrzehnten praktiziert wird. Bezogen auf die hier angesprochene
Bildungsförderung als Instrument der Stadtpolitik wäre in erster Linie eine
zielgenauere Ausrichtung der Mittelverwendung in den ZEP notwendig. Die damit
angesprochene Abkehr von einem häufig praktizierten Gießkannenprinzip gilt auch
für andere Förderbereiche der Stadtpolitik. Ebenso wichtig ist es, neue
Leuchtturm- und Pilotprojekte zu entwickeln, deren zentrale Funktion darin
liegt, die Logik des Ausschlusses spezifischer Wohnterritorien zu durchbrechen.
Einzelne Initiativen, wie beispielsweise der vom Institut d’Etudes Politiques in
Paris praktizierte erleichterte Zugang zu dieser Bildungseinrichtung für
Studenten aus den Problemvierteln, sind hier positiv hervor zu heben.
5. Schlussbemerkungen
Versucht man in wenigen Sätzen den harten Kern des Problems der
räumlichen-sozialen Segregation in Frankreich zu umreißen, so bleibt
festzuhalten: im Gegensatz zu einer häufig geäußerten Meinung bezeichnen
keineswegs die kulturell-ethnischen Konfliktlinien und daraus resultierende
unterschiedliche Wertordnungen die prioritären Problemstellungen. Es sind
vielmehr zunehmende räumliche und soziale Exklusionsprozesse die das Fundament
einer „Ghettobildung à la francaise“ bilden.
Wohnungsbaupolitik und Stadtentwicklung müssen viel stärker als bislang auf eine
soziale Mischung in den Quartieren ausgelegt werden. Daneben sind
Arbeitsmarktintegration, Schul- und Ausbildungsförderung wichtige Ansatzpunkte
einer integrationspolitisch erfolgreichen Stadtpolitik, die diese
Exklusionsprozesse stoppen könnten.
Ob es allerdings gelingt eine solche gebündelte und neu fokussierte Stadtpolitik
angesichts des bestehenden Problemdrucks tatsächlich einzuleiten und
schrittweise auszubauen erscheint fraglicher denn je.